<ruby id="dhh5d"><video id="dhh5d"><ruby id="dhh5d"></ruby></video></ruby><span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>
<progress id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"></strike><span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>
<strike id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"></strike>
<th id="dhh5d"></th>
<span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span><th id="dhh5d"></th>
<th id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><span id="dhh5d"></span>
<span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>

江蘇高等教育網

Jiangsu Higher Education Network

主辦:江蘇省高等教育學會
協辦:南京信息工程大學 / 蘇州工業園區服務外包學院
當前位置:首頁高教信息高教時空正文

周川—從管理體制改革到治理現代化:中國高等教育的時代命題

來源:高等教育研究發布:2022-11-15 07:59分享:

作者簡介:周川(1957-),男,江蘇南通人,蘇州大學教育科學研究院教授,教育學博士,從事高等教育理論、中國高等教育發展研究。


摘要:中國高等教育從管理體制改革到治理現代化,是一個與時俱進的過程。在高等教育管理體制改革目標尚未實現的情況下推進治理現代化,需要將二者作為同一歷史進程中兩個相輔相成的階段來考察。高等教育治理現代化表現為高等教育的共治、法治和善治,以高等教育管理體制的改革為必要條件。當前可以從高等教育的立法者、管理者、辦學者三元著手構建“最小多元”的治理體系,同時通過多元治理主體的協同作用促使高等教育管理體制改革真正有所突破。


關鍵詞高等教育管理體制;高等教育治理;共治;法治;善治

40年來,中國高等教育經歷了從管理體制改革到治理現代化兩大主題的變換,這是一個與時俱進的發展過程。然而,中國高等教育治理現代化的命題是在管理體制改革尚未完成的情況下提出的,因此,在當前探討高等教育治理現代化時就不能回避管理體制改革問題,而要將二者置于國家治理現代化的大背景下作為同一個時代命題來考察。



一、未竟的高等教育管理體制改革


中國高等教育管理體制的核心問題是政府與高校的關系,也就是政府的管理職能及管理方式問題。早在1988年,汪永銓就將這個問題表述為政府“管什么”和“如何管”的問題。120世紀80年代中期以來,中國高等教育管理體制改革至少已經進行了三輪,至今尚未完成,仍然在路上。

  1.三輪改革的得失

  中國高等教育在1950年確立了“集中統一”的管理體制2,其主要特征是權力集中于政府部門,全國高等教育按照政府的統一計劃予以實施。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》發布,拉開了第一輪高等教育管理體制改革的帷幕。該文件指出,“高等教育體制改革的關鍵,就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制”,“擴大高等學校的辦學自主權”,矛頭直指集中統一的體制以及“政府有關部門統得過死”、“統得過多”的弊端。次年國務院發布《高等教育管理職責暫行規定》,具體規定了政府部門管理高等教育的主要職責以及高校的管理權限,隨后推出了相應的改革舉措。這一輪改革功在拉開了高等教育管理體制改革的大幕,然而在20世紀80年代末由于政治風波的影響不得不中斷,失之于半途而廢。

  第二輪改革從20世紀90年代初到21世紀初。1993年中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》再次提出,“改革包得過多、統得過死的體制”,改革“主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門”的關系。然而,改革的實際進程并未按照這三層關系層層推進,而是避開了第一層,徑直在第二、三層關系上推行高校的劃轉、合并和共建。這一輪辦學體制改革的成效顯著,“打破了條塊分割、重復辦學的局面,實現了優勢互補、教育資源的合理重組、配置和充分利用”3;經驗之一是“醞釀成熟,一步到位”4。很顯然,沒有強有力的行政手段,無論如何是不可能一步到位的。但正是由于運用了這只強有力的“行政之手”自上而下地推行,所以這一輪辦學體制改革不僅未能觸及管理體制的核心問題,反而在一定程度上助長了“行政之手”的力量,與管理體制改革大異其趣。這一輪改革得在辦學體制的調整,失之于管理體制改革目標的偏離。

  第三輪改革始于2010年,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》再次提出要“以轉變政府職能和簡政放權為重點,深化教育管理體制改革”,“克服行政化傾向”,形成“管辦分離、政事分開、統籌協調、規范有序”的管理體制。這一輪改革的主要舉措是放權和減少行政審批事項,先后“取消或下放了”包括“利用互聯網實施遠程高等學歷教育的教育網校審批”、“國家重點學科審批”等在內的多項行政審批5,并將自主招生、教師職稱評聘、績效工資、人才引進、校內機構設置等事權相繼下放給高校,實屬不易。然而有限的放權只是管理體制改革的一個局部,并不具有整體意義。這一輪改革中,在高校層面還進行了現代大學制度改革試點。如果把這個試點看作是一種“基層改革”,那么按照伯頓·克拉克的理論,“基層改革”也不失為一條有效的改革途徑6,因為通過基層改革可以形成自下而上的作用機制,也有可能觸動整體。但這個試點卻采取了項目制的方式,由高校按照自己對現代大學制度的理解自行申報作為改革試點。由于缺少頂層設計,各校申報的試點方案名目繁多,其中許多方案不僅偏離了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》對現代大學制度的界定,而且南轅北轍的也不鮮見。7這些試點最后大多不了了之,也是勢所必然。第三輪改革得在下放了某些權力,失之于缺少頂層設計和整體推動。

  隨著國家行政管理體制“放管服”改革的推進,2017年教育部等五部門發布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》提出要“破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙,進一步向地方和高校放權,給高校松綁減負、簡除煩苛,讓學校擁有更大辦學自主權”。這項改革目前仍在進行中,尚需時日以觀后效。

  2.自我改革之難

  30多年來中共中央、國務院頒發的各項政策文件,對高等教育管理體制改革目標的表述都很明確,指向也都很分明。然而,三輪改革實際上都由政府主管部門具體實施,這就等于改革的對象同時又是改革的操作手,改革也就變成了政府部門的自我改革。行政部門原本都有自己的“工具理性”和“價值理性”,傾向于利己的“有意義的社會行動”8,傾向于實現部門權力和利益最大化。要行政部門進行自我改革,難度之大可想而知。這就不難理解,為什么由國家確定的高等教育改革目標在進入行政部門的操作層面時,往往會出現某種程度的衰減和變換,以至于改革的目標發生偏移。比較典型的例子是,1995年國家教委制定的作為《中國教育改革和發展綱要》實施方案的《關于深化高等教育體制改革的若干意見》,其中提出的高等教育“管理體制改革目標”是:“爭取到2000年或稍長一點時間,基本形成舉辦者、管理者和辦學者職責分明,以財政撥款為主多渠道經費投入,中央和省、自治區、直轄市人民政府兩級管理、分工負責,以省、自治區、直轄市人民政府統籌為主,條塊有機結合的體制框架?!?/span>9顯而易見,它跳過了《中國教育改革和發展綱要》所述“三層關系”的第一層,也就是政府與高校的關系,而將“管理體制改革”直接導向作為辦學體制改革的第二、三層,管理體制改革目標的偏移也就不可避免了。

  3.“放亂收死”的怪圈

  在30多年的高等教育管理體制改革過程中,“一放就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈如影隨形10,揮之不去。

  “一放就亂”看似亂在高校,實則與政府的放權方式有關。一是選擇性地有限放權。下放的事權不僅為數甚少,且大多不太重要,如專業設置權、網校審批權、自學考試專業審批權等。二是放得不夠徹底。某些事權看似放給了高校,但繩索的另一端其實還握在政府手里,政府部門不僅可以遙控操作,甚至還可以隨時收回?!耙环啪蛠y”當然也有高校方面的原因,最主要的是高校內部管理體制改革滯后,內部治理體系不健全,權力缺乏約束,權力濫用甚至以權謀私的現象多發,亂也就在所難免。

  “一亂就收”也有多種變式,有些是直接地收,如校內機構設置權和人事編制權已下放給高校,但近年來其實已被收回。有些是變相地收,如國家重點學科審批早已取消,但后來又推出“世界一流學科”項目,盡管不少論者認為二者在性質、機制上完全不同,但實質性的區別真沒多少。另外還有一種收法,是在下放的事權上新設各種項目,以項目方式實現權力的升級換代。例如,專業設置權下放后,政府部門又相繼新設諸如“特色專業”、“一流專業”以及“專業認證”等項目,每一項目無異于新設一個權力品種,再生出一種“項目權力”。11加之這些項目權力借助行政手段而不斷強化,其權威性其實已經遠遠超過原先的專業審批權。

  高等教育管理體制改革遠非下放事權那么簡單,它是一個復雜的系統工程,需要的是高等教育管理體制的體系性、結構性變革,而高等教育治理現代化命題的提出,有助于我們從體系性和結構性的角度來重新審視管理體制改革。




二、何謂高等教育治理


高等教育治理是一個多義詞,從不同的視角可以有不同的理解。在大量的高等教育研究文獻中,有把治理當作“整治”或“懲治”的,如“考試作弊治理”、“高校腐敗治理”;也有把治理等同于“管理”的,如“項目制治理”、“大數據治理”等。厘清高等教育治理的基本含義,是探討高等教育治理現代化問題的前提。

  1.政策視角

  最先使用“治理”一詞的我國權威教育文件是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》,其中,“完善中國特色現代大學制度”與“完善治理結構”被并列提出,二者基本同義,“治理”主要針對學校層面。2019年發布的《中國教育現代化2035》和《加快推進教育現代化實施方案(2018-2022年)》提出了“教育治理體系和治理能力現代化”,要求“提升政府管理服務水平,提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現代治理手段的能力和水平”,同時要求“完善學校治理結構”、“推進學校治理現代化”。在政府和學校兩個層面,分別表述為“治理手段”和“治理現代化”,其重點仍在學校層面。

  《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》分別于2013、2019年頒布,這兩份綱領性文件確立了“全面深化改革的總目標”,將“治理體系和治理能力現代化”問題提到國家戰略的高度,強調“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”,為探索中國高等教育治理現代化問題指明了方向。2014年,時任教育部長袁貴仁指出,“推行教育治理體系和治理能力現代化”,就是要“適應國家治理體系和治理能力建設,根據教育發展的自身規律和教育現代化的基本要求”,“以構建政府、社會、學校新型關系為核心”,“以轉變政府職能為突破口”。12這一論述闡釋了教育治理現代化在國家治理現代化中的定位,將推進教育治理現代化與轉變政府職能、與教育管理體制改革聯系起來,對理解教育治理以及高等教育治理有直接指導作用。

  高等教育體系的各個層面,從高?;鶎拥饺珖酥寥?,都有治理的問題,但就中國高等教育的現實狀況而言,首要的問題是國家層面的高等教育治理。國家層面的高等教育治理是高等學校治理的前提;國家層面高等教育治理的現代化是高等學校治理現代化的前提。而要實現國家層面高等教育治理的現代化,就要深化高等教育管理體制改革,突破政府與高校的線性關系。

  2.學術視角

  在學術界,治理被看作是一個帶有后現代色彩的“松弛概念”,國外不同的理論流派對它的界定也各有側重?!吧浦卫碚摗贬槍Α皣沂 爆F象,認為治理是一個“多元制度結構”的“政治革新”過程,強調國家與社會關系的重新調整;“自組織網絡理論”把治理界定為社會系統中通過政府、私人部門和志愿者部門“任意組合”來提供服務的過程,主張減少“單方面控制”,代之以“雙向或多向”互動13;全球治理委員會對治理的定義是,“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”,“它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”14。盡管這些理論的視角不同、側重點不一,但都強調政府、社會、市場之間的新型關系,強調治理主體的多元化及其互動協調的過程。由此可見,治理與管理在概念內涵上有顯著區別,管理是一種控制性的活動,體現的是上下級線性關系,運用權力自上而下推行;治理是一個協調的過程,呈現的是多元主體的平等關系,主要通過協商、互動、合作來維持動態的平衡。

  在我國,隨著國家治理體系和治理能力現代化的提出,學術界對國家治理理論的研究也形成熱潮。如俞可平將治理主體、治理機制和治理效果視作國家治理體系的“三大要素”,認為“現代國家治理體系是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統”。15也有學者認為國家治理現代化主要有三個維度,即多元共治、和諧善治、文明法治。16總體而言,主體多元、互動協調、善治法治,是國家治理理論的基本共識。

  在高等教育學領域,眾多學者把高等教育治理置于國家治理現代化的大背景下,對中國高等教育治理現代化問題進行了多視角的探討。有學者著眼于“政府、社會、市場、大學”的四邊關系,主張共同治理、從管理走向治理17;有學者著眼于“大學、市場、政府”三邊關系,主張高等教育“外部治理”需要實現從“權力邏輯”向“權利邏輯”的轉換18;還有學者將政府與高校的雙邊關系作為高等教育治理現代化的“關鍵問題”,主張多元主體、共同治理和依法治理19。這些論述都將高等教育治理問題定位于宏觀層面,以政府、社會、市場、高校的多邊關系為著眼點,強調治理主體多元、共同治理以及法治善治,為探討高等教育治理現代化問題提供了重要參考。

  高等教育治理問題的提出,既是國家治理現代化的現實需要以及國家治理理論的邏輯推演,也是高等教育發展到大眾化、普及化階段后的必然要求。在大眾化、普及化階段,高等教育不僅在社會發展過程中扮演越來越重要的角色,而且牽涉到社會各個領域越來越多的利益相關者,進而也就有可能成為某些重大社會矛盾的焦點。在這種情況下,單靠政府的行政手段進行管理或者單靠市場進行調節,都有可能失靈,高等教育治理的出場實是高等教育發展到一定階段的歷史必然。



三、高等教育治理現代化愿景


高等教育治理現代化是一個過程,也是一個愿景,這個愿景可從共治、法治和善治三個維度來描繪。

  1.高等教育共治

高等教育共治的關鍵是治理主體的多元化。就各國一般情況來看,作為高等教育治理主體的機構或組織,既包括國家機構,如政府、議會、法院,也包括各種社會組織和群體,如政黨、社團、財團、企事業單位、中介機構、媒體,當然還有高校及其所有的利益相關者。在我國的“政府、社會和高?!标P系中,廣義的政府包括國家的各種權力機構和行政機構,狹義的政府則專指政府行政部門。

  盡管相關的機構和組織眾多,但并不表明它們一定就是高等教育的治理主體。成為高等教育治理主體,至少應滿足三個要件:一是具有相對獨立性,無須依附于其他任何主體;二是擁有規則所賦予的權利,并且可以獨立地行使這些權利;三是具有獨立行使權利的主體意識和能力,能夠有效地參與治理。舉例來說,無論從哪個角度來看,高校都理應是高等教育治理體系中的重要主體,然而在我國目前的高等教育管理體制下,高校在一定程度上已經退化為政府部門的下屬單位,在權力、資源、知識、心理四個方面都對政府存在嚴重的“非對稱性依賴”20,因而事實上高校在當前難以滿足這三個要件,也就很難成為高等教育治理主體。

  從理論上說,只要每一治理主體都能滿足這三個要件,治理結構就一定是扁平形的。在這個扁平形治理結構中,各主體的地位基本平等,各自擁有規則賦予的權利,可以通過有效的協商、協調、互動達到共治。當然,扁平形治理結構并不意味著各主體完全齊平,因為這個結構畢竟是扁平的,而非平面的;某些主體相對具有較大的影響力,能起到主導的作用,這不僅很正常,也是治理所必需的。但即便如此,主導作用絕非主宰作用,任何主導作用都要以不排斥其他治理主體的主體作用為限度,否則就談不上共治。

  構建扁平形治理結構的關鍵在于治理主體的成長和培育,一方面需要各主體不斷地自我成長和發育,另一方面需要借助必要的外部因素加以培育和催化。

  2.高等教育法治

  法治是高等教育治理現代化的基石,也是高等教育治理制度化、規范化、程序化的保障。實現高等教育法治,首先需要完善高等教育法律體系,實現有法可依。就我國現實情況而言,需要進一步修訂《高等教育法》,對高等教育舉辦者、管理者、辦學者的權責作出明確的界定。其次,需要將高校章程上升為法律,提高其法律權威和效力。事實上,將公立高校的章程提交立法機關表決通過從而使其上升為法律,是很多國家的通行做法。21最后,有必要彰顯立法者作為高等教育治理主體的地位。高等教育的立法者是高等教育事業最高的權力機構,這一屬性決定了它作為高等教育治理主體的地位,高等教育立法者在高等教育治理中具有立法、釋法、監督法律實施尤其是監督政府依法行政的獨特作用。

   3.高等教育善治

  高等教育善治意味著高等教育治理處于一種良好的狀態:治理主體的主體性到位,治理機制有效,治理效果最大化。

  高等教育善治,首先體現為多元治理主體處于良好的狀態,各主體相對獨立,主體意識和主體能力到位。由于政府部門在高等教育治理體系中大多是起主導作用的一方,因此首先需要明確并且限定政府部門的主體權限,使政府權力不能凌駕于其他主體權限之上。半個世紀以來,各國高等教育管理體制基本都在朝著這個方向改革,特別是集權式的“歐陸模式”已經發生了比較顯著的變化,這從法國、德國以及日本近幾十年來的改革中可以得到佐證。這些改革都是為了重新界定政府與高校的權責關系,減少政府集權,提高高校的獨立性和自主性。善治首先要求政府“善政”22,只有如此,才能保證高等教育其他治理主體的獨立性和主體性,保證其主體意識和能力處于良好的狀態。

  高等教育善治,也體現為治理機制的有效性。高等教育治理的直接目標是不同甚至相互沖突的利益得以調和并在此基礎上合作行動。多元治理主體就是各個不同的利益方,治理的最重要機制是治理主體之間的協商、互動和協調。在這個機制中,各主體本著調和、化解沖突的善意,擺事實講道理,使各方的利益訴求得到充分的表達和關照。這就需要表達渠道暢通,同時需要各方在交流互動中有智慧和能力異中求同,找到合作行動的基點?;訖C制的有效性,既需要治理主體的意識和能力,也需要法律和規則來保障,因而善治必定是法治。

  高等教育善治,還體現為治理效果的最大化。治理效果最大化并非九九歸一,而是多元主體通過協商互動在不同的利益訴求中求得最大公約數,形成最大共識,并以此為起點合作行動,非共識部分則可以保留。這是多元主體既最大限度地協調合作、又保持適度“張力”的一種狀態,也就是異中求同、同中存異、和而不同的狀態。這樣一種治理效果,對于高等教育來說尤為重要,因為它是高等教育本質屬性的內在要求。伯頓·克拉克曾將這種狀態形容為“合理的無序”狀態:在高等教育系統中,各方都可以“各顯神通”、各抒己見,“彼此間的矛盾都通過非正式或正式的渠道來協商解決”,但各方都要“適可而止”、“有所克制”,允許在整個系統中“維持一定程度的不滿情緒”,接受“合理的無序”。在他看來,高等教育系統運轉過程中“最大的危險”,不是來自這種“合理的無序”,而是來自“過于集中的權力”。23在高等教育系統中,異中求同固然不易,但同中存異、和而不同卻更加重要,更加不可或缺。當然,高等教育治理效果的最大化,最終必須由高校人才培養、科學研究和社會服務效果的最大化來體現。也正因為如此,在高等教育治理體系中保障高校的主體地位和作用,提升高校的獨立性和主體性,也就有格外重要的意義。




四、一個“最小多元”治理體系的構想


中國高等教育治理現代化的進程,始于多元治理體系的構建,這既取決于國家治理現代化的進程,也取決于高等教育多元治理主體的成長。作為一個初步的構想,這個體系的構建可以按照黨和國家治理現代化的總方略,首先從“最小多元”也就是從高等教育的舉辦者、管理者和辦學者三元著手進行。但由于公立高等教育的舉辦者在法律上和理論上至今都還是一個尚未解決的問題24,因此三元主體也可以暫且表述為高等教育的立法者、管理者、辦學者。

  1.突出立法者的主體地位

  全國人大常委會是《高等教育法》的立法者,在國家高等教育治理體系中享有特定的主體地位,突出其主體作用是我國高等教育治理體系構建的關鍵。根據我國憲法規定,全國人大常委會有權解釋《高等教育法》,對《高等教育法》的實施情況進行檢查;有權監督和規制中央政府及其教育主管部門的高等教育管理行為,撤銷政府部門與憲法及法律相抵觸的高等教育行政決定和命令。此外,全國人大常委會也有權對中央部委直屬高校的章程進行審議表決,以使這些學校的章程上升為法律。同理,地方人大常委會有權監督和規制同級政府的高等教育管理行為,對地方高校的章程進行審議表決,彰顯地方人大常委會在地方高等教育治理中的主體作用。

  20196月至9月,全國人大常委會組成執法檢查組開展了《高等教育法》執法檢查,檢查結果以《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國高等教育法>實施情況的報告》(以下簡稱《報告》)發布?!秷蟾妗穬热萑?,覆蓋了《高等教育法》的主要條款,主要包括實施成效、存在問題及監督建議三個部分。例如,在“放管服”改革和落實高校辦學自主權方面,實施成效主要是,教育部取消和下放了涉及高校若干“行政審批事項”和“職責”,初步實現了“一校一章程”;主要問題是,地方政府“放不下”與高?!敖硬蛔 爆F象并存,有些地方政府“推進改革僅僅停留在出臺文件層面上,沒有解決實質性問題的真招實招”,有些高?!耙婪ㄗ灾鬓k學能力不強,存在行政化慣性思維”;主要建議是,依法界定政府及相關部門在高等教育治理中的“職責權限”,深化“放管服”改革,“基礎在學校,關鍵在政府”。25全國人大常委會的執法檢查行動顯示了《高等教育法》立法者在國家高等教育治理中的主體地位和作用,標志著我國高等教育朝著共治、法治、善治的方向邁出了積極的一步,具有重要意義。

  2.彰顯辦學者的主體身份

  辦學者是具有法人資格的高校及其所有成員,理應是高等教育治理的重要主體。然而在政府與高校的傳統線性關系中,高校實際處于政府部門下屬的地位,與政府部門互動協調尚缺少規范而有效的渠道。因此,可以考慮在國家和地方兩個層面成立高校校長委員會作為辦學者的集合代表,彰顯其辦學者的主體身份,發揮其在治理中的主體作用。國家層面的高校校長委員會,可以由所有部委屬高校的在任校長以及若干地方高校在任校長的代表組成,在高等教育治理體系中代表辦學者主體,表達辦學者的利益訴求,對國家的高等教育發展規劃以及事關全國的高等教育重大項目提供咨詢和進行評議。同理,地方層面的高校校長委員會,可由本地所有地方高校校長及民辦高校校長組成,代表地方高校的辦學者行使主體權利。高校校長委員會也可以按照高校類型分為若干分委員會,分別參與相關類型高等教育的治理。

  3.規范管理者的主體權限

  《高等教育法》確立了我國高等教育的兩級管理體制,規定國務院“統一領導和管理”全國高等教育事業,國務院教育行政部門“主管全國高等教育工作”,省級政府主要“管理”地方高校。在中國高等教育治理體系中,政府作為管理者不僅是法定的重要主體,也是現實的需要。但問題的關鍵仍然在于,政府對高等教育事業到底應該管什么、如何去管。由于《高等教育法》沒有對兩級政府具體的高等教育管理權限作出限定,各項有關高等教育改革的政策文件大多也止步于“宏觀管理”、“依法管理”以及“統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務”等原則性的表述,因而這兩個核心問題在法律、政策乃至理論上至今都不甚了了,這就為政府部門擴大管理權力留下了很大的空間。

  當前,我國高等教育管理仍然存在著比較明顯的政策化特征26,這種政策化特征在具體管理方式上又表現為文件化和項目化兩種傾向。大量的行政公文從各個相關部門下發到高校,對高校各個層次、各個方面和各個環節的辦學行為予以規制。調查顯示,某地方高校在2017-2019年三年間收到來自各級政府部門的“教學類行政公文”就多達331份,平均每兩個工作日一份。27這還僅僅是“教學類”的公文,如果考慮到我國高校目前的行政條線至少有一二十條,那么高校實際收到的行政公文用汗牛充棟來形容也許并不為過。與此相應的是,不計其數的大小項目也從各相關部門涌入高校,幾乎涉及高校辦學活動的各個方面和環節,加之行政權力不斷地對這些項目額外賦值,致使項目從手段變成目的,進而強有力地左右著高校各個層面的辦學行為。政策化、文件化、項目化的特點是人為性、隨意性、變動頻繁,致使政府部門的“高等教育規制空間”大大擴張,也使得其“所產生的新型控制權”在很大程度上“逃遁公法規制”。28政府規制空間大大擴張,必然導致高校自主空間的大幅縮小,政府與高校的關系越發偏斜。

要糾正文件化、項目化的泛濫,唯有繼續深化高等教育管理體制改革,以“簡政”帶動“放權”,切實轉變政府的管理職能,使其趨于“善政”;同時加快高等教育治理體系的構建,彰顯立法者、辦學者在高等教育治理體系中的主體地位和作用。例如,可由全國人大常委會對兩級政府的高等教育管理權限作出法律解釋并予以規范;加強人大常委會對政府高等教育管理行為的監督并在必要時啟動否決機制;可以通過高校校長委員會對高等教育項目的出臺進行咨詢和評議。




五、結  語


中國高等教育從管理體制改革到治理現代化,兩個主題前后相連、與時俱進,但這并不表示二者是互不相關的兩個獨立階段。中國高等教育治理現代化的命題是在管理體制改革尚未完成的情況下提出的,二者實乃同一歷史進程中相輔相成的一體之兩面,是同一時代命題的兩種不同表達。高等教育管理體制改革是手段和條件,高等教育治理現代化是目標和愿景。只有繼續深化高等教育管理體制改革,改善政府與高校的關系,才有可能構建多元的高等教育治理體系,實現高等教育的共治、法治和善治;同時也只有在高等教育治理現代化愿景的引領下,才有可能始終認準高等教育管理體制改革的目標和方向,通過多元治理主體的協同作用促進管理體制的改革真正有所突破。

參考文獻:

1]汪永銓關于政府對高等教育的管理[J上海高教研究,1988,(4):18-23.

2]教育部馬敘倫部長在全國高等教育會議上的開幕詞[N人民日報,1950-06-141.

3][4]李嵐清教育訪談錄[M北京:人民教育出版社,200486,90.

5]孫霄兵我國高等學校辦學自主權的發展及其運行[J中國高教研究,2014,(9):9-15.

6]伯頓·克拉克高等教育新論[M王承緒,徐輝,鄭繼偉等,譯杭州:浙江教育出版社,1988135.

7]周川“現代大學制度”及其改革路徑問題[J江蘇高教,2014,(6):22-26.

8]馬克斯·韋伯經濟與社會(第一卷)[M閻克文,譯上海:上海人民出版社,2010116.

9]中華人民共和國現行高等教育法規匯編[G.  北京:人民教育出版社,1999162.

10][21]王一兵如何走出高校放權“一放就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈[J蘇州大學學報(教育科學版),2016,41):124-128.

11]渠敬東項目制:一種新的國家治理體制[J中國社會科學,2012,(5):113-130.

12]袁貴仁深化教育領域綜合改革,加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J中國高等教育,2014,(5):4-11.

13]王詩宗治理理論的內在矛盾及其出路[J哲學研究,2008,(2):83-89.

14]俞可平治理和善治引論[J馬克思主義與現實,1999,5):37-41.

15][22]俞可平推進國家治理體系和治理能力現代化[J前線,2014,(1):5-8.

16]吳漢東國家治理現代化的三個維度:共治、善治與法治[J法制與社會發展,2014,205):14-16.

17]宣勇我國高等教育治理:體系構建、邏輯審視與未來展望[J國家教育行政學院學報,2015,(9):3-10.

18]高樹仁,宋丹高等教育外部治理:歷史源流、基本范疇與問題意識[J高等教育研究,2021,421):39-45.

19]蔣凱,王濤利高等教育治理體系與治理能力現代化的關鍵問題和推進路徑[J廈門大學學報(哲學社會科學版),2021,(1):107-112.

20]陳良雨高等教育治理主體間非對稱性依賴關系研究——基于高等教育治理現代化的視角[J內蒙古社會科學(漢文版),2017,381):151-156.

23]伯頓·R·克拉克高等教育系統——學術組織的跨國研究[M王承緒,徐輝,殷企平等,譯杭州:杭州大學出版社,1994311,301.

24]申素平,周航公立高校舉辦者權利義務研究[J中國高教研究,2020,(6):38-44.

25]王晨全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國高等教育法》實施情況的報告[EB/OL. http://www.eol.cn/news/yaowen/201910/t20191022_1688419.shtml.

26]靳瀾濤我國教育治理政策化的成因與出路[J蘇州大學學報(教育科學版),2021,92):35-43.

27]閆麗霞,周川政府部門如何管理高校教學——基于331份教學類行政公文的內容分析[J復旦教育論壇,2021,192):49-55.

28]姚榮高等教育領域“放管服”改革的意圖、效應及其深化——基于《高等教育法》首次執法檢查報告的分析[J湖南師范大學教育科學學報,2020,192):1-10.


湖北省武漢市洪山區華中科技大學

《高等教育研究》編輯部


地址



聯系地址:北京西路15號(210024) || 聯系電話:025-83300736 || 蘇ICP備14027130號-1
主辦單位:江蘇省高等教育學會
蘇公網安備 32010602010156號
张开两腿迎合两个男人
<ruby id="dhh5d"><video id="dhh5d"><ruby id="dhh5d"></ruby></video></ruby><span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>
<progress id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"></strike><span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>
<strike id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><strike id="dhh5d"></strike>
<th id="dhh5d"></th>
<span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span><th id="dhh5d"></th>
<th id="dhh5d"><noframes id="dhh5d"><span id="dhh5d"></span>
<span id="dhh5d"><video id="dhh5d"></video></span>
<蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链>